Нормативная правовая основа ликвидации образовательных организаций в сельской местности и их филиалов.
В Российской Федерации с состоянием дел в сфере образования напрямую связана не только государственная социальная политика , но и стратегия экономического развития государства. В современном обществе от уровня развития образования и его качества зависят практически все стороны государственной жизни и общественного развития- экономика , безопасность ,научно-технический прогресс ,культура, экология и т.д. Следовательно, этот значимый сегмент общественной жизни должен иметь адекватную правовую базу. Но правовую базу мало « иметь», ее надо правильно понимать и применять .
Для анализа правовых норм необходимо определиться в понимании основных терминов. Следовательно, придется обратиться к другим отраслям права.
Образовательная организация- это некоммерческая организация , осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями , ради достижения которых такая организация создана.
Муниципальной образовательной организацией является образовательная организация ,созданная муниципальным образованием (муниципальным районом или муниципальным округом).
Образовательная организация может иметь в своей структуре различные структурные подразделения . В данной работе при использовании понятия «структурные подразделения (далее - СП) подразумевается филиал образовательной организации, то есть обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне его места нахождения и осуществляющее все его функции или часть , в том числе функции представительства.
В данной работе речь пойдет только о муниципальных дошкольных и общеобразовательных организациях , расположенных в сельском поселении , и их филиалах(СП). При упоминании в тексте образовательной организации с использованием различных терминов следует предполагать , что она является муниципальной образовательной организацией , расположенной в сельской местности.
По вопросу отнесения населенных пунктов к сельским населенным пунктам в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131 –ФЗ указано, что сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и ( или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Ликвидацией юридического лица является его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам. Реорганизация юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение , преобразование) может быть осуществлена по решению его учредителей ( участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом.
Реорганизация образовательных организаций чаще всего происходит в форме слияния и присоединения ,что в сельской местности априори ведет к ликвидации как минимум одного из юридических лиц. В действиях муниципальных органов власти выявились тенденции : сельское образовательное учреждение сначала реорганизуется в форме присоединения к расположенному в другом населенном пункте образовательному учреждению, а затем ликвидируется уже как структурное подразделение другого юридического лица. В литературе это явление получило название « скрытая ликвидация», которое сегодня встречается и в судебных решениях. С учетом этого в данной работе вместе с термином «ликвидация» будет использоваться термин «реорганизация» для тех случаев , когда результаты их проведения совпадают.
В последнее время произошли изменения правовых норм ,регулирующих процессы реорганизации и ликвидации образовательных организаций сельских поселений. Базовыми законами , на основе которых выстраивалось и выстраивается законодательство об образовании, являются принятый в 1992 году Закон РФ « Об образовании» ( далее – Закон об образовании) и принятый 2012году Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании в РФ).
По Закону об образовании образовательное учреждение могло быть ликвидировано по решению учредителя, если это не повлечет нарушения обязательств образовательного учреждения или если учредитель принимает эти обязательства на себя. По Закону об образовании в РФ принятие решения органом исполнительной власти о ликвидации допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения.
Ликвидация сельского образовательного учреждения ранее допускалось только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением. В действующем Законе об образовании в РФ произошла замена « согласия схода жителей населенных пунктов « на « учет мнения жителей данного сельского поселения».
Понятие «сход жителей населенных пунктов» в период действия Закона об образовании в РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Порядок учета мнения жителей сельского поселения федеральным законом не установлен. Органы местного самоуправления самостоятельны в принятии этого порядка. Органом местного самоуправления может быть непосредственно создан нормативный акт о порядке учета мнения жителей по любым вопросам ,а может быть конкретный , применяемый при реорганизации и ликвидации сельской образовательной организации.
В ранее действующем Типовом положении об образовательном учреждении ( от 19.03.2001 №196, п.82)устанавливалось значимое правило ,в соответствии с которым процесс ликвидации или реорганизации общеобразовательного учреждения должен осуществляться только тогда, когда заканчивается учебный год. В действующем законодательстве данное правило отсутствует. Значимость отсу3тствующей сегодня норме придает то, что уволенному педагогическому работнику в середине учебного года , когда штаты образовательных организаций укомплектованы, трудно трудоустроиться . Не следует предполагать ,что таких случаев будет много , но закон этого не запрещает и не ограничивает.
Статья 13 Закона об образовании предусматривала обязательное указание порядка реорганизации и ликвидации образовательного учреждения в его уставе. В новом законе такая формулировка отсутствует. Но право самостоятельного принятия решений по вопросам ликвидации образовательных организаций и филиалов у органов управления образовательной организации отсутствует. В соответствии со статьей 9,ч. 6 статьи 27 данные полномочия относятся к компетенции органов местного самоуправления в сфере образования , и соответственно указание в уставе образовательной организации на самостоятельное ( или по согласованию с учредителем) принятие решений по ликвидации организации или филиалов неправомерно.
До января 2005 года в соответствии с федеральным законодательством ликвидация муниципального образовательного учреждения могла быть осуществлена только с согласия соответствующего представительного органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится образовательное учреждения. Представительный орган был вправе делегировать указанные полномочия комитетам (комиссиям), в ведении которых находились вопросы образования. На сегодня данное правило в связи с совершенствованием правового положения муниципальных учреждений отсутствует.
Образовательная организация реорганизуется или ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством , с учетом особенностей , предусмотренных законодательством об образовании.
В соответствии со статьей 27 Закона об образовании в РФ образовательная организация самостоятельно формирует свою структуру, за исключением ликвидации филиалов. В ч.6 статьи 27 Закона конкретно указано ,что филиалы могут ликвидироваться только по решению органов местного самоуправления. Следует отметить ,что в ч. 5 ст.27 Закона об образовании в РФ указано, что филиалы могут только создаваться и ликвидироваться , никаких других мероприятий не предусмотрено.
В силу п.8 ранее действовавшего постановление Правительства РФ от 13.05.1992г.№ 312 « О неотложных мерах по экономической и социальной защите системы образования» не допускалось изъятие или изменение служебного назначения зданий и сооружений ,используемых учреждениями, предприятиями и организациями системы образования , предоставленных им земельных участков без согласия с Министерством образования РФ и Министерством науки, высшей школы и технической политики РФ.
В целях защиты прав и законных интересов ребенка при формировании социальной инфраструктуры для детей в статье 13 Федерального закона « Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» закреплен порядок принятия решений о ликвидации объекта социальной структуры , идентичный порядку в Законе об образовании в РФ : принятие органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации муниципальных организаций , образующих инфраструктуру для детей ,допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения для обеспечения жизнедеятельности ,образования, развития, отдыха и оздоровления детей, их социальной защиты и социального обслуживания. В случае отсутствия положительной экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения .
Порядок изменения назначения имущества , которое является муниципальной собственностью( земельные участки, здания, строения и сооружения, оборудование и иное имущество ) и возникновение , обособление или приобретении е которого связано с целями образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, устанавливается органами местного самоуправления при условии предварительного создания ( приобретения, изменения назначения) имущества , достаточного для обеспечения указанных целей.
В соответствии с п.2 ст.61 Гражданского кодекса РФ ( далее ГК РФ) юридическое лицо ликвидируется по решению его учредителей ( участников ) или органа юридического лица , уполномоченного на то учредительным документом.
Осуществление функций и полномочий учредителя вместе с полномочиями по созданию ,реорганизации, ликвидации муниципальной образовательной организации предоставлены органам местного самоуправления муниципальных районов частью 1 статьи 9 Закона об образовании в РФ. По вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению во всей территории муниципального образования. Таким образом, нормы образовательного права могут содержаться в нормативных правовых актах , принимаемых на муниципальном уровне.
Обращает на себя внимание композиционная непоследовательность в отношении муниципальных актов, обнаруживавшаяся в ст.4 Закона об образовании в РФ. Они не упомянуты в ч.1 ст. 4 , где перечисляются формы правового регулирования образовательных отношений. Однако в ч. 4 и ч. 5 этой же статьи законодатель устанавливает требование в соответствии норм, содержащихся в муниципальных актах, предписаниям федерального закона и в случае обнаружения коллидирующих отдает приоритет нормам Закона об образовании в РФ.
Анализ нормативных правовых актов показывает , что изменение законодательства в области образования снизило степень защищенности сельских образовательных организаций от ликвидации. Обязательное получение согласия схода ограничивало органы местного самоуправления в принятии самостоятельных решений и обязывало стороны к взаимодействию . Отсутствие порядка учета мнения жителей сельского поселения на федеральном уровне позволяет органам местного самоуправления принять порядок, удобный для принятия соответствующих решений, что может не гарантировать реальный учет мнения жителей.
Порядок проведения ликвидации образовательной организации и ее филиалов в сельском поселении.
Администрация муниципального образования ( далее МО) в соответствии с полномочиями , утвержденными уставом , принимает решения о реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения и с учетом мнения жителей соответствующего сельского поселения.
Филиал образовательной организации , как и образовательная организация , ликвидируется в порядке , установленном гражданским законодательством ,с учетом особенностей, предусмотренных Законом об образовании в РФ. Принятие органом местного самоуправления решения о ликвидации филиала муниципальной образовательной организации осуществляется в порядке установленном частями 11 и 12 статьи 22 Закона об образовании в РФ , то есть на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий принятия такого решения, и не допускается без учета мнения жителей соответствующего сельского поселения.
Данное обстоятельство относительно ликвидации структурных подразделений сельских образовательных организаций важно. Утверждение об исключительной компетенции руководителя учреждения в данном вопросе и об отсутствии необходимости положительного заключения комиссии и учета мнения жителей неверно.
Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации, включая критерии этой оценки ( по типам данных образовательных организаций), порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений устанавливаются уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ.
Закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов – право на общедоступное и бесплатное образование в муниципальных образовательных учреждениях., Конституция РФ непосредственно определяет и систему гарантирования этого права , предполагающую в том числе , что муниципальные образования – исходя из конституционного требования общедоступности образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.
Следовательно, комиссия при оценке последствий решения о реорганизации или ликвидации и подготовке заключения ( далее комиссия) должна руководствоваться принципом сохранения и в достаточном количестве имеющихся учреждений и их филиалов.
Обеспечение доступности и бесплатности образования обусловлено наличием у государства социальной функции, которая , в свою очередь, предопределяет детерминацию финансовой деятельности.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления должны при принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией РФ , в частности ее статьями 43(часть 2) и 38 (часть1 ). При принятии бюджета органы власти обязаны создавать надлежащие финансовые условия для реализации норм ,закрепленных в иных федеральных законах , изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства , то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Принятый бюджет не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior ( последующего закона) изменять положения других законов ,а также материальных законов, затрагивающих расходы и тем более лишать их юридической силы.
Порядком предусмотрен состав Комиссии , в которую могут входить представители органа местного самоуправления, в чьем ведении находится соответствующая муниципальная образовательная организация , а также по согласованию должностные лица федеральных органов исполнительной власти, иных законодательных и исполнительных органов государственной власти, представители общественных организаций. В соответствии с данным порядком Комиссия в основном состоит из представителей власти различного уровня. По факту большинство членов Комиссии- это представители органа местного самоуправления ,в чьем ведении находится соответствующая муниципальная образовательная организация. В соответствии с порядком решение Комиссии принимается путем открытого голосования простым большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов Комиссии.
Порядком предусмотрено , что при проведении экспертной оценки Комиссия в праве направлять запросы, истребовать документы, посещать образовательные организации. Право при надлежит Комиссии, следовательно, предложение об истребовании документов одним из членов Комиссии должно быть рассмотрено на заседании и поддержано большинством. Решение Комиссии принимается не позднее 30 календарных дней со дня регистрации заявления. За этот период Комиссия может провести несколько заседаний .Этого времени достаточно для изучения документов всеми членами Комиссии.
По сути своего предназначения Комиссия должна дать отрицательное заключение ( о невозможности принятия решения о ликвидации организации или СП) в случае ,если по итогам проведенного анализа не достигнуто хотя бы одно из значений установленных критериев. Следует здесь отметить необходимость и важность проведения качественного и всестороннего анализа каждой конкретной ситуации.
Принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации и структурных подразделений, расположенных в сельском поселении, не допускается без учета мнения жителей данного поселения, как указано в первой части , на федеральном уровне не принят.
Выявление и учет мнения жителей по вопросу принятия решения о реорганизации или ликвидации муниципального образовательного учреждения в некоторых муниципальных районах проводится в форме собрания граждан ,проживающих на территории сельских населенных пунктов района, закрепленных за конкретным муниципальным образовательным учреждением. Учет мнения может осуществляться путем рассмотрения поступивших в письменном (электронном ) виде предложения граждан в адрес отдела по управлению образованием администрации района.
Согласно Порядку учета мнения предложения от жителей принимаются в письменном или электронном виде с указанием фамилии, имени, отчества гражданина, почтового адреса, сути предложения, а также личной подписи и даты. В случае соответствия заявленным критериям предложение граждан будет являться официальным обращением в адрес органов местного самоуправления и требует письменного ответа в соответствующем порядке в установленный законом срок.
В соответствии с пунктом 2.1.Порядка учета мнения поступившие предложения жителей должны быть рассмотрены , но не указано кем, в какой срок, в какой форме , то есть достаточно уведомления жителей о начале приема предложений , а сами предложения остаются без внимания и не имеют юридического значения. Такой Порядок учета мнения жителей является некорректным.
К тому же спорным является вопрос о сроках проведения мероприятий по учету мнения жителей : до принятия решения Комиссией или после, до направления проектов документов в Комиссию или после. Проведение учета мнения жителей обязательно должно быть до подписания постановления о ликвидации . Логично предположить, что проведение учета мнения до направления документов в Комиссию и впоследствии предоставление его результатов вместе с пакетом документов является более эффективным.
При оценке последствий ликвидации образовательной организации или ее структурного подразделения в сельском поселении следует принимать во внимание Санитарно - эпидемиологические правила и нормативы.
В случае ликвидации образовательной организации или ее СП для соблюдения санитарно – эпидемиологических норм требуется организовать транспортное обслуживание детей путем их подвоза к месту обучения и обратно на специально выделенном транспорте.
Согласно ст.34, 40 Закона об образовании в РФ обучающимся предоставляются меры социальной поддержки и стимулирования , в том числе транспортное обеспечение в виде организации их бесплатной перевозки до образовательной организации и обратно. Организация такой перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы , между поселениями осуществляется учредителями. Планируемое разрешение вопроса о подвозе также следует оценить Комиссии.
Родители в праве обратиться в суд с иском об обязании организации подвоза , а в случае самостоятельного подвоза – за возмещением убытков, причиненных в результате незаконных действий ( бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов.
В пакете документов , который поступает в Комиссию, обязательно должен быть проект постановления администрации муниципального района ( органа местного самоуправления) о ликвидации или реорганизации образовательной организации, о ликвидации филиала.
Проект постановления должен включать указания на то,, что образовательная организация или ее структурное подразделение ликвидируется, план мероприятий по ликвидации. Ответственным за выполнение плана считают обычно управление образования данного муниципального образования.
После подписания с постановлением о ликвидации учреждения необходимо ознакомить директора муниципального учреждения и уведомить его и работников образовательной организации о предстоящем увольнении , о предоставляемых в этом случае льготах и компенсациях с учетом требований ТК РФ.
Самым важным при ликвидации образовательной организации или ее филиалов является понимание того, что решение и в том , и в другом случае должно быть принято органом местного самоуправления при положительном заключении комиссии и с учетом мнения жителей.
Деятельность профсоюза в защите прав и гарантий работников при ликвидации сельских образовательных организаций и их филиалов.
в соответствии с законодательством профсоюз не принимает решения ,касающиеся ликвидации и реорганизации образовательных организаций. Но у него достаточно инструментов для того, чтобы влиять на принятие решения.
В Соглашении по образовательным организациям Гурьевского муниципального района на 2016-2019гг.по инициативе профсоюза управление образования ( 2.2.5) предоставляет профсоюзу информацию о … планировании и проведении мероприятий по массовому сокращению работников; ( 8.1.5.) информирует профсоюз не менее чем за три месяца о решениях, влекущих возможные массовые увольнения работников учреждений, их числе, категориях и сроках мероприятий по высвобождению работников ; (8.4.1) Ежегодно рассматривать вопросы занятости; ( 8.4.3.) при проведении массовых структурных преобразований в отрасли не допускают массовых сокращений, заранее планируют трудоустройство высвобождаемых работников; ( 8.5.1) обеспечивать выполнение работодателями о своевременном не менее чем за три месяца и в полном объеме предоставлении органам службы занятости информации о возможных массовых увольнениях работников в связи с сокращением численности или штата , а также в случае ликвидации организации.
Поступившая информация выносится на президиум , а затем на совет районной профсоюзной организации с целью разработки и принятия мер по защите прав и гарантий членов профсоюза.
Председатель первичной профсоюзной организации , того учреждения, в котором планируется реорганизация , предлагает обсудить предстоящие мероприятия в своей организации, составить список вопросов и направить его в райсовет.
Председатель районной организации должен встретиться с коллективом первичной профсоюзной организации , чтобы ответить на все вопросы ,возникающие при проведении процедуры ликвидации .
При разработке коллективного договора и других локальных актов необходимо включать вопросы о ликвидации образовательной организации, о правах и гарантиях работников в этих случаях.
При создании Комиссии по оценке последствий решения о реорганизации или ликвидации и подготовке заключения коллегиальному органу профсоюзной организации необходимо выяснить возможность участия представителей профсоюза в составе Комиссии и направить соответствующее ходатайство.
В работе Комиссии профсоюзу необходимо не допустить принятия решения без ознакомления с документами всех членов Комиссии ( не на слух, не на заседании), Всестороннего анализа , изучения мнения всех заинтересованных сторон. При оформлении заключения Комиссии предлагать обоснование решения вносить не односложным резолютивным предложением. Проект заключения должен быть предложен членам Комиссии сначала для ознакомления с правом внесения поправок и замечаний . И только после этого – для подписания . При голосовании члены Комиссии имеют право на особое мнение ,которое должно быть внесено в протокол по их просьбе или приложено к протоколу, если правовая позиция предъявлена Комиссии в письменном виде.
Свою позицию профсоюз должен подкрепить мнением коллектива работающих ликвидируемой образовательной организации или структурного подразделения , соответствующей первичной профсоюзной организации с конкретным указанием причин и фактов ,затрудняющих организационные мероприятия. Это могут быть вопросы трудоустройства , преемственность учебных программ и др. При необходимости представитель профсоюза может инициировать встречу членов Комиссии с коллективами, родителями обучающихся , принять участие в сходе жителей во избежание неверного толкования ситуации. На заседании Комиссии должно быть рассмотрено соблюдение такого обязательного условия , как учет мнения жителей того поселения, в котором находится соответствующее образовательное учреждение.
Если экспертное заключение Комиссии основано на данных, которые не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, оно может быть не принято судом в качестве доказательства надлежащего исполнения требований законодательства.
Указание органами власти в качестве основания закрытия образовательного учреждения на состояние здания, в котором оно расположено , признание его ветхим или аварийным , отсутствие других зданий , в которых можно разместить общеобразовательное учреждение , отсутствие педагогических кадров, невозможность организовать качественное питание и пр. не позволяет в связи с исключительностью обстоятельств нарушать установленный законом порядок. Исключительные обстоятельства решаются в другом порядке , в суде признаются необоснованными.
Профессиональные союзы выступают одним из самых многочисленных общественных формирований ,действующих на местном уровне. В первую очередь они призваны представлять интересы членов профсоюза. Одним из инструментов достижения целей и задач является взаимодействие с органами местного самоуправления , что позволяет оказывать непосредственное влияние на решение вопросов местного значения. Профсоюзы- это представители населения. Органы местного самоуправления со своей стороны должны быть заинтересованы в диалоге между органами публичной власти представителями населения. Такой диалог должен строится на открытости и информированности, публичным обсуждении вопросов ,связанных с ликвидацией образовательных организаций или с чем-либо. Перечисленные элементы есть реализация принципа гласности.
Заключение.
Вопрос о ликвидации реорганизации образовательных организаций в последнее десятилетие не перестает быть актуальным. Периодически возникают споры ,связанные с несогласием жителей поселений, в которых находится ликвидируемая образовательная организация или структурное подразделение, с принятым решением органом местного самоуправления. В период реорганизации и ликвидации граждане ищут поддержки у представителей власти различного уровня, обращаются за защитой в суд.
Решение о ликвидации или реорганизации образовательной организации или ее структурного подразделения для сельской местности более значимо и существенно, чем для городских территорий. Рядом с педагогической проблемой малочисленности классов стоит экономическая, так как из-за небольшой наполняемости образовательных учреждений расходы на их содержание гораздо выше. Актуальность вопроса , степень его остроты , злободневности обусловлена тем, что все чаще и ярче проявляются факты, подтверждающие , что непопулярное решение строится на экономических причинах. В связи с этим растет степень недоверия к представителям исполнительной и законодательной власти.
Проблема нарушения законодательства РФ при ликвидации или реорганизации образовательных учреждений отмечалась еще в письме Министерства образования РФ РТ 14 мая 2001 года « Об усилении контроля за исполнением законодательства об образовании РФ в общеобразовательных учреждениях». В нем указывается на то, что важнейшей задачей российского образования в целях сохранения единого образовательного пространства и обеспечения качества образования на современном этапе является обеспечение грамотного исполнения законодательства и иных нормативных правовых актов в области образования. С того времени законодательство изменилось, но вышеуказанная задача так и осталась важнейшей.
Ликвидация сельских образовательных организаций, структурных подразделений и последствия их закрытия становятся общенациональной проблемой.
Демографические и социальные предпосылки связаны с особенностями экономического , политического, социального и демографического развития страны. Но создание социальной инфраструктуры для детей было и остается государственной задачей. Следовательно, контроль за ликвидацией образовательных организаций сельских поселений должен быть и носить государственный характер .
( см. газета « Мой Профсоюз» № 6, от 09.02.2017)
|